La consulta previa a los pueblos indígenas en el CNCA. Desafíos y oportunidades para las políticas culturales en Chile – Alejandra Aspillaga y Claudia Guzmán

I. Presentación

Chile ha mantenido durante años una deuda histórica en relación al reconocimiento político y jurídico de los pueblos indígenas,^[1]Para este artículo pueblos indígenas y originarios se utilizan como sinónimos. Cabe destacar que para el caso de las comunidades afro descendientes estas se denominan como pueblos tribales. situación que ha generado desigualdad en torno al ejercicio de derechos que involucra a las comunidades, y en consecuencia, un espacio pendiente de reivindicación y valoración desde el Estado a la diversidad cultural.

El año 2008 el Estado chileno ratificó el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo, y el mismo entró en vigencia el 15 de septiembre de 2009, de acuerdo a normas del mismo Convenio y cuyo principal fundamento es el respeto a las culturas y las formas de vida de los pueblos indígenas, así como también el reconocimiento de los derechos sobre sus tierras y los recursos naturales y el derecho a decidir sobre sus prioridades. Su objetivo, es superar las prácticas discriminatorias que afectan a los pueblos originarios y hacer posible que participen en la adopción de decisiones estatales que inciden directamente en sus vidas. Por esta razón, los principios fundamentales de participación y consulta constituyen su piedra angular.

En el artículo 2 del Convenio 169 de la OIT^[2]Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de países independientes de la OIT. Ministerio de Relaciones Exteriores. Decreto N°263.  Publicado 14 de octubre de 2008. Promulgado 2 de octubre … Continue reading se explicita: Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y garantizar el respeto de su integridad. Esta acción deberá incluir medidas que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos.

En marzo de 2014, Michelle Bachelet, al asumir la presidencia de la República, definió como uno de los desafíos para su gobierno, hacerse cargo de la deuda histórica del país respecto a las políticas que vinculan al Estado con los pueblos indígenas que habitan el territorio chileno. Este desafío busca avanzar en un camino de entendimiento que genere consensos y un nuevo trato hacia los indígenas. En ese contexto, la autoridad del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, instruyó la realización de un proceso de Consulta Previa a los pueblos indígenas sobre el Proyecto de Ley que creará el futuro Ministerio de la Cultura. Tanto los antecedentes de contexto nacional como los internacionales posicionan el tema indígena y la necesidad de reconocimiento de la pluriculturalidad,^[3]La pluriculturalidad y su factor constitutivo, la Interculturalidad, definen que la cultura sólo puede ser pensada y vivida, conjugada o declinada, “en plural”; y, por consiguiente, solo existe … Continue reading como una oportunidad para reivindicar el trato hacia los pueblos originarios en Chile, y generar, como se analizará en el desarrollo de este artículo, un hito sin precedentes en materia de diálogo y participación.

II. Consulta Previa a los Pueblos Indígenas realizada por el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes sobre los estándares del convenio 169 de la OIT

El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA), en función de la tramitación legal que llevaba a cabo asociada a la evolución institucional que implica transformarse en Ministerio de Cultura, y a partir de la implementación del Convenio 169 de la OIT, decidió desarrollar un proceso de Consulta Previa a los pueblos originarios siguiendo instrucciones emanadas desde el ejecutivo. Este cambio institucional incluye en sus modificaciones la fusión de tres instituciones públicas, hasta ahora independientes: la Dirección Nacional de Bibliotecas, Archivos y Museos (Dibam); el Consejo Nacional de Monumentos (CNM) y el CNCA en una misma y única institucionalidad. Este paso, lleva implícito una  ampliación y relevamiento de la función patrimonial transformándose en una de los pilares fundamentales en la concepción del nuevo Ministerio. En este contexto, se observa la Consulta Previa a los pueblos indígenas en Chile como un proceso imprescindible.

a) Contexto nacional al momento de la firma del Convenio 169 de la OIT
Es importante destacar que la ratificación por parte del Estado chileno del Convenio 169 de la OIT coincide con un ciclo de organización indígena a nivel local e internacional, y en el caso particular de Chile, con la denominada “transición política”, desde la dictadura hacia un sistema democrático. Este cuarto de siglo en que tiene vigencia el Convenio 169 coincide a su vez con la eclosión de grandes procesos de movilización indígena en diversos lugares de América Latina y del mundo: demandas territoriales; conflictos con empresas extractivas y de impacto ambiental y, por sobre todo, el florecimiento de un potente proceso de  revitalización sociocultural discursiva y política al interior de las organizaciones étnicas (Ancán, 2014).

Siguiendo a Ancán (2014), el movimiento indígena ha cambiado y no responde a las lógicas de fines de los años 90. A pesar de un cierto grado de desconfianza hacia el Estado por las políticas implementadas, los liderazgos experimentan un giro reivindicativo de sus demandas. “Esa dirigencia hoy aspira a negociar con el Estado objetivos políticos, como las exigencias por espacios de participación política autónoma”.

En ese contexto, el Estado chileno, decidió impulsar un proceso de consulta previa adscrito a estándares internacionales con el fin de garantizar la visión y opinión de los pueblos originarios, y reivindicar la discriminación y postergación que han sufrido en cuanto a derechos y reconocimiento cultural. Como señaló la ex Ministra Barattini al cierre del proceso, finalizado en el mes de marzo 2015: “Detrás de la exclusión histórica de los pueblos originarios en Chile, hay una discriminación cultural gigantesca, y una deuda pendiente de la cultura de este país con los pueblos  originarios que habitaban estos territorios antes de que Chile fuera Estado”. Por esta razón, el principal desafío y oportunidad para el país es  fundar un nuevo trato entre el Estado y los pueblos originarios, que permita crear instituciones confiables y representativas a largo plazo.

b) Consideraciones sobre la participación y la consulta a los pueblos indígenas en función del Convenio 169 de la OIT

El Convenio 169^[4]A la fecha, el Convenio ha sido ratificado por 22 Estados miembros de la OIT en América Latina, Asia, África y Europa, que cubren una  población aproximada de más de 50 millones de personas … Continue reading estipula que los pueblos indígenas tienen los mismos derechos humanos y libertades fundamentales que el resto de la ciudadanía. Estos derechos no son “especiales” sino que se contextualizan con la situación de cada pueblo y toman en cuenta sus aspectos colectivos, que sí son particulares y específicos. Los Estados que ratifican el Convenio, tienen la obligatoriedad de aplicar este tratado   internacional de derechos en la legislación y en la práctica, y asegurar la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones. Esto implica adaptar, revisar legislaciones, programas y políticas, y coordinar numerosas instituciones con el fin de garantizar que se alcancen los resultados previstos.

Respecto a los procesos de participación en consultas y su aplicación, el Convenio estipula que deben realizarse a través de instituciones representativas de los pueblos indígenas. Lo importante es que dicha representatividad la acuerden los mismos pueblos indígenas convocados, ya que si esta no es considerada como tal, el proceso podría carecer de legitimidad. Además se deben realizar sobre la base del principio de buena fe, es decir de manera previa, libre e informada, entre otros atributos y adecuando los procedimientos a las características de los pueblos consultados.

Tabla 1: Distribución Regional de la Población que se auto declara parte o descendiente de la población indígena en Chile

Fuente: Elaboración Propia en base a Casen 2013.

Además, se señala que para la realización de consultas, se deben establecer mecanismos específicos con procedimientos que garanticen un clima de confianza mutua, para que puedan efectuarse negociaciones genuinas y constructivas. Se sugiere también evitar demoras injustificadas y  asegurar el cumplimiento de los acuerdos pactados. Otro factor fundamental para un buen desarrollo del proceso, es que los pueblos indígenas tengan todas las facilidades para acceder a la información asociada a la consulta, y se establezcan mecanismos apropiados como la traducción a sus lenguas de origen, para asegurar la comprensión total de los contenidos. Lo anterior incluye el resguardo de los plazos para que las  comunidades cuenten con tiempo suficiente para llegar a acuerdos coherentes con sus tradiciones culturales y sociales. Todas estas condiciones fueron incluidas y respetadas en el proceso realizado por el CNCA en Chile.

c) Proceso de convocatoria y metodología asociadas a la Consulta Previa en Chile

El inicio oficial del proceso de Consulta Previa del CNCA, ocurrió el 28 de agosto del 2014 al publicarse en medios de comunicación de alcance nacional y vía cartas certificadas a las diversas organizaciones indígenas presentes a lo largo del país. Fueron convocados los pueblos: aymara, quechua, atacameño, colla, diaguita, rapa nui, mapuche, yagán y kawésqar. Además, bajo invitación especial, se llamó a la participación a la comunidad afrodescendiente de Arica y Parinacota.

La metodología del proceso, los lugares de convocatoria y las fechas de los encuentros, fueron definidos de forma descentralizada y consensuada con los representantes de los pueblos indígenas y los equipos regionales del servicio, quienes facilitaron todas las condiciones de traslado y  comunicación para garantizar el ejercicio del derecho a la consulta. La Consulta fue liderada en terreno por las Direcciones Regionales de Cultura y sus respectivos equipos de la Unidad de Pueblos Originarios, en coordinación con las intendencias, gobernaciones y municipios. Esta  descentralización de la consulta facilitó el proceso, en tanto se enfatizó el liderazgo de la administración. La Unidad de Pueblos Originarios y una Secretaría Técnica especialmente constituida desde el nivel central del CNCA, orientaron la consulta desde el punto de vista técnico.

La Consulta y los documentos asociados al proceso fueron traducidos a las lenguas de los pueblos originarios convocados, incluidas sus variaciones locales, así como también todos los encuentros fueron registrados, analizados, sistematizados y puestos a disposición de las comunidades en un sitio web^[5]Toda la información de la Consulta se encuentra disponible en el sitio http://consultaindigena.cultura.gob.cl/ creado especialmente para este propósito. Por último, se dispuso de observadores facilitándose asesores de diversas disciplinas que se pusieron al servicio de las organizaciones indígenas, con el fin de generar condiciones de simetría entre los  consultados y el órgano a cargo de la consulta. El proceso liderado por el Consejo se desarrolló paralelamente en las 15 regiones del país y en Rapa Nui, instalándose como una instancia de participación reflexiva y constante que duró siete meses de trabajo participante.^[6]10 meses duró en total el trabajo incluyendo la preparación institucional y la generación de confianza con las organizaciones en los diversos territorios.

Se realizaron más de 500 reuniones a nivel regional, en la cual participaron sistemáticamente 2.051 organizaciones indígenas y afrodescendientes. El Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, realizó así un proceso de participación y diálogo, no exento de dificultades y aprendizajes, que logró, sin embargo, terminar en un proceso exitoso tanto para la comunidad indígena como para la administración responsable.

d) Acuerdos nacionales emanados del proceso de Consulta Previa

Para el cierre de la Consulta Previa, se realizó un Encuentro Nacional,^[7]El encuentro se realizó en la ciudad de Valparaíso los días 21 y 22 de marzo del 2015. instancia que fue solicitada por las comunidades participantes, que  congregó a 212 representantes de las distintas organizaciones indígenas presentes en el país designados como delegados en los distintos  territorios. En una emotiva e histórica jornada, se determinó que la nueva institucionalidad cultural de Chile, se llamará “Ministerio de las  Culturas, las Artes y el Patrimonio”, como una forma de valorar la diversidad cultural y de asumir la pluriculturalidad existente en el país. En relación al proceso, se estableció una serie de acuerdos en torno a la medida consultada y se asumieron compromisos programáticos a desarrollar en el periodo que antecede a la creación del nuevo Ministerio. A continuación, se detallan los 14 acuerdos nacionales acogidos por el Consejo  Nacional de la Cultura y las Artes:

1. Que los puntos señalados a continuación se asumen como vinculantes, es decir, estarán incluidos en el articulado de la Indicación Sustitutiva que se ingrese a tramitación legislativa  para la creación del nuevo Ministerios.
2. Que la nueva institucionalidad se denominará “Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio”.
3. Incorporar entre los principios que forman parte de la Indicación Sustitutiva al proyecto de Ley que crea el Ministerio, el de reconocer, respetar y promover la pluriculturalidad preexistentes en el país, sostenida en la existencia de al menos 9 pueblos originarios reconocidos a la actualidad: Aymara, Quechua, Atacameño o Licanantay, Diaguita, Mapuche, Rapa Nui, Kawésqar, Yagán, Kolla, en todos los casos considerando a sus  miembros urbanos como rurales.
4. El Estado impulsará el reconocimiento de los afrodescendientes de la Región de Arica y Parinacota, que cumplen condición tribal, de acuerdo al Convenio 169 de la OIT y sean un importante aporte en la identidad cultural de Chile.
5. El Estado impulsará el reconocimiento de los pueblos preexistentes, por ejemplo el pueblo Chango.
6. Asimismo, incorporar un concepto de “patrimonio cultural indígena”, que contemple los siguientes elementos: el patrimonio cultural material e inmaterial y territorial de los pueblos indígenas del territorio de Chile que surja de la cosmovisión y la cultura viva de los pueblos originarios, de su entorno natural, y del análisis de las definiciones por aquellos elementos establecidos en la normativa internacional, particularmente por Unesco y los demás instrumentos de derecho internacional aplicables en la materia.
7. Será parte de las funciones del Ministerio proponer al o la presidente (a) de la República, políticas públicas relacionadas con la salvaguardia de expresiones artísticas y culturales de los pueblos originarios, con enfoque intercultural, reconociendo la preexistencia de estos pueblos a la conformación del Estado de Chile.
8. Crear un Consejo de Pueblos Originarios, en el que estarán representados los 9 pueblos originarios reconocidos en la actualidad: Aymara, Quechua, Atacameño, Diaguita, Mapuche, Rapa Nui, Kawésqar, Yagan, Kolla y aquellos que se reconozcan en el futuro, conforme a las normas del Convenio 169 de la OIT; en igualdad de condiciones.
9. En cuanto a los afrodescendientes de la región de Arica y Parinacota, el Consejo buscarña la fórmula de incorporar su participación en los Consejos del futuro Ministerio.
10. Que será función del Ministerio crear una instancia de coordinación interministerial permanente con el Ministerio de Educación, con el fin de dar suficiente expresión a los componentes culturales, artísticos y patrimoniales en los planes y programas de estudio y en la labor pedagógica y formativa de los docentes y establecimientos educacionales, en un marco de reconocimiento y respeto por la pluriculturalidad existente en el país y el fomento y desarrollo de los derechos lingüísticos de los pueblos originarios, en todos los niveles educacionales, tal como lo presente la  representación del Consejo de Pueblos del Ministerio de las Culturas. Dentro de esta línea de acción se propondrá al ministerio de Educación que los educadores tradicionales se encuentren en igualdad de condiciones, en cuanto a remuneraciones y otras, respecto de los docentes del sistema formal.
11. Será función del Ministerio crear instancias de vinculación interministerial con otros ministerios en aquellas materias propias de sus   competencias y atribuciones.
12. Proteger y fomentar la transmisión de la cultura ancestral dentro de las familias en las formas tradicionales utilizadas por los pueblos  originarios, a través de políticas públicas.
13. Se creará el Departamento de Pueblos Originarios, que tendrá expresiones regionales, en todas las regiones del país y también en Isla de Pascua, como territorio especial.
14. Las autoridades tradicionales deben ser reconocidas como autoridades ancestrales, de acuerdo a su linaje, ancestralidad, y en especial, atendiendo los propios usos y costumbres de sus comunidades y territorios.

La Consulta Previa realizada por el Consejo de la Cultura constituye así un hito histórico tanto por la envergadura de su convocatoria como por el alcance de sus compromisos, logrando reconocerse como un proceso sin precedentes en el sistema político chileno.^[8]Cabe destacar que el Ministerio de Desarrollo Social también inició dos procesos de consulta sobre los anteproyectos que crearán el futuro Ministerio mencionados anteriormente en este artículo.

Fuente: Elaboración Propia en base a CONADI.

III. Consideraciones finales

El proceso de la Consulta Previa a los pueblos indígenas realizado por el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes ha logrado generar  aprendizajes y beneficios para todas las partes involucradas. Por un lado, fortalece la participación de los pueblos indígenas en la  institucionalidad cultural de Chile, y por otro,  ermite a dicha institucionalidad ampliar su mirada hacia una propuesta cultural, patrimonial y artística más rica y diversa. El proceso se constituye como un hito histórico en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas. A pesar de  ciertas dificultades propias del trabajo colaborativo entre partes que tienen una larga historia de conflictos, esta pudo desarrollarse en forma adecuada y concluir con la participación de todos los  pueblos indígenas reconocidos en pleno cumplimiento de las orientaciones y principios del Convenio 169 de la OIT, constituyéndose en una experiencia única en términos de participación.

Por otra parte, cabe resaltar la realización de una acción desde el Estado que no responde a presiones del movimiento indígena, sino más bien a la intención de asumirse como un Estado moderno que es coherente con las demandas internacionales sobre institucionalidad pública y agenda política hacia los pueblos originarios. Para el Consejo de la Cultura y el Estado chileno, este reconocimiento permite mejorar los estándares democráticos del país. Se entiende que, pese a haber finalizado el proceso de consulta, ahora se inicia una nueva etapa hacia la creación de un  Ministerio de las Culturas, con el desafío de implementar políticas públicas renovadas y respetuosas que reconozcan el valor de la pluriculturalidad.

En este contexto, se abre un nuevo espacio de comunicación asociado a la cultura, que se suma a la serie de reivindicaciones que hasta el momento tenía como temáticas principales la devolución de tierras, la vivienda, la salud, y la educación. Esto representa para el CNCA una  oportunidad de posicionarse como interlocutor válido en temas culturales indígenas, y le plantea el reto de ser reconocido como nuevo canal de diálogo.

Referencias

Ancán, J. (2014). La consulta previa del CNCA según el Convenio 169 de la OIT: ¿Un antes y un después en las políticas públicas hacia los pueblos indígenas en Chile?, en Revista Observatorio Cultural N°23, CNCA.

Durston, John (2013). Pueblos originarios y sociedad nacional en Chile: la interculturalidad en las prácticas sociales. Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Mileno, Sistema de las Naciones Unidas y Gobierno de Chile.

Sic Sur (2012). Los estados de la Cultura. Estudio sobre la Institucionalidad cultural publica de los países Sic Sur.

Bachelet, M. (2013). Programa de Gobierno Michelle Bachelet 2014-2018

Ministerio de Planificación y Cooperación (1993) Ley nº 19.253 que Establece Normas sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas,y Crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (Conadi). Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

Oficina Internacional del Trabajo (OIT) (2006). Convenio nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

Ministerio de Desarrollo Social (2014). Informe Casen 2013. Pueblos Indígenas. Síntesis de Resultados.

Conadi, Dirección Nacional, Ministerio de Desarrollo Social. Información actualizada al 20 de marzo 2013 de las comunidades y asociaciones creadas por Conadi al amparo de la Ley Indígena.

Villavicencio Loor, Gaitán. Ponencia presentada en el Coloquio de Administración de Justicia Indígena, en Fundación Universo, Guayaquil, Ecuador.